绿色债券信息披露的法律规制问题研究

时间： 2024-06-22 04:24     

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摘   要

为保障绿色债券的发展，各国及国际组织陆续出台了绿色债券相关规则，确保发行人完整履行信息披露义务成为关注的重点。本文系统梳理我国绿色债券信息披露的规则及处罚措施，借鉴欧盟、美国等绿色债券信息披露的法律实践，以推动完善国内绿色债券信息披露的法律责任机制，做好绿色金融大文章。

关键词

绿色债券信息披露法律责任

近年来，气候变化已成为全球重大公共议题，随着《巴黎协定》等的签署，实现碳中和、减少碳排放已经成为各国共识。绿色债券作为绿色金融领域发展最为成熟的融资工具，对促进实体经济低碳转型具有重要作用。绿色债券市场规模也不断扩大，全球绿色债券市场累计发行规模已突破2.9万亿美元1。为了保障绿色债券的发展，各国及国际组织陆续出台了绿色债券相关规则，如何确保发行人完整履行信息披露义务成为关注重点。本文将系统梳理我国绿色债券信息披露的规则及处罚措施，借鉴欧盟、美国等绿色债券信息披露的法律实践，以推动完善国内绿色债券信息披露的法律责任机制，做好绿色金融大文章。

我国绿色债券市场信息披露的制度要求

在双碳目标指引下，我国绿色债券市场发展迅速，绿色债券发行量位居世界前列。伴随着市场规模的快速扩大，人民银行、证监会、沪深交易所以及中国银行间市场交易商协会（以下简称“交易商协会”）陆续出台了绿色债券信息披露相关规则，提升了绿色债券市场的透明度和规范性。2023年，绿色债券标准委员会进一步发布《绿色债券存续期信息披露指南》，围绕绿色债券基本情况、募集资金使用情况、绿色募投项目进展与环境效益情况、募集资金管理情况、存续期评估认证情况、绿色发展与转型升级相关的公司治理信息等六大方面提出信息披露要求，为绿色债券发行主体提供了信息披露参考指南（见表1）。

我国绿色债券信息披露采用强制性披露与自愿性披露相结合的模式。结合绿色债券规则体系中的相关要求，各类绿色债券在强制性披露和自愿性披露的披露内容上存在共性。强制性披露方面，发行前募集说明书中应披露债券的绿色标签情况，如绿色项目情况、所属绿色项目类目、环境效益目标及募集资金使用等。存续期间，应当定期披露募集资金的使用情况、绿色项目进展情况及实际环境效益等。自愿性披露方面，鼓励存续期内发行人按年披露由独立评估认证机构出具的评估意见或认证报告，持续跟踪评估认证绿色项目进展及其实际或预期环境效益。

我国违反强制性披露处罚多为自律性的处分，缺乏完善的法律责任机制。我国现有绿色债券信息披露规则多由自律组织出台，对违反强制性信息披露的规定多为自律处分，缺乏行政处罚、民事处罚乃至刑事处罚等明确的法律责任规制。绿色公司债和绿色债务融资工具方面，若违反信息披露要求，可由交易所和自律组织根据自律处分规则处以警告、公开谴责、要求限制改正等，实践中，交易商协会曾在2022年因发行人未按要求披露募集资金用途对其发行人实施自律处分，予以严重警告，并对相关负责人予以通报批评2。绿色金融债方面，人民银行可以依据《中国人民银行法》中的规定进行行政处罚。除上述规则外，深圳特区于2020年通过《深圳经济特区绿色金融条例》，对深圳地区绿色金融债券发行人未按照规定披露环境信息的，可处以限期改正、行政罚款（2万元以上10万元以下）、公开违规行为、信用联合惩戒等行政处罚，在区域范围内明确了违反绿债信息披露规则的行政处罚措施（见表2）。

绿色债券信息披露规制的国际实践

全球绿色债券的快速发展，引发了诸多关于绿色债券虚假陈述等违规问题的担忧。根据国际资本市场协会的最新报告3，市场和投资者对绿色债券信息披露的质疑集中在以下几个领域：缺乏绿色属性、绿色战略不一致、对广泛可持续风险管理不当、欺诈等。现有各国和地区的可持续信息披露条例如《欧盟可持续金融分类法案》、国际资本市场协会的《绿色债券原则》等从不同维度回应了上述问题，但仍需要完备的法律责任体系作为制度保障。实践中，大多数国家和地区推动运用现有的法律体系解决绿色债券信息披露中的违规问题，如英国金融行为监管局于2021年发布了可持续信息披露要求的指引，阐明了现有法律框架如何适用于绿色投资产品4；欧盟作为绿色债券领域的引领者，在现有法律的基础上，率先推动通过新的绿色债券立法明确违反绿色信息披露义务的法律责任，力求进一步推进绿色债券的规范化发展。

（一）运用现有法律体系完善绿色债券法律责任机制

根据国际证监会组织发布的实践统计5，绝大多数国家积极运用现有公司法及证券法等法律体系对未按要求进行绿色信息披露等违规行为实施规制及处罚。

澳大利亚证券和投资委员会6发布了可持续性金融产品如何避免“洗绿”的适用指引，明确在虚假陈述、欺骗性声明及违反信息披露要求的情形下与《澳大利亚公司法》《澳大利亚证券投资委员会法案》等的衔接问题。据此，澳大利亚证券和投资委员会也发布了系列违规声明及处罚措施。

美国证券交易委员会通过发布行政处罚指导性案例强化了绿色信息披露的责任意识。为了回应日益增长的绿色及环境、社会和治理（ESG）问题，美国证券交易委员会成立了特别工作组，依据美国1933年证券法等法律制度对虚假陈述、未按规定适用募集资金等行为进行处罚，并公布了一批典型案例7。例如，2022年5月，美国证券交易委员会对纽约梅隆投资顾问公司因其管理的基金在作出投资决策时对ESG方面存在误报和遗漏进行处罚。纽约梅隆虚假披露了ESG质量审查情况，依据《投资顾问法》及《投资公司法》，美国证券交易委员会对纽约梅隆发出停止令、进行公开谴责并罚款150万美元。

（二）通过新的立法规范完善绿色债券责任机制

欧盟作为可持续金融领域的先行者，率先采用立法方式明确绿色金融领域信息披露准则及违规的处罚措施，进一步强化了绿色债券信息披露的规范发展。目前，欧盟已建立了包括《企业可持续报告指令》8《可持续金融披露条例》9《欧盟可持续金融分类法案》10及《企业可持续性尽职调查指令》11在内的可持续信息披露法规体系。在绿色债券领域，《欧盟绿色债券标准条例》12已于2023年12月20日正式生效。该条例致力于为希望使用“欧盟绿色债券”标签的发行人提供统一标准，并为其他具备可持续属性的债券提供参考性信息披露要求标准。其强制要求绿色债券发行人在网站披露依照《欧盟可持续金融分类法案》的募集资金使用报告、募集说明书、环境效益报告以及外部审查情况等信息。

《欧盟绿色债券标准条例》规定，在符合本国法律的框架下，成员国有权对不符合本条例规定的发行人进行处罚。其中包括：一是监督和检察权，要求发行人按规定披露信息、暂停发行或交易、暂停销售宣传、公开发行人违约行为、禁止发行人短期内发行欧盟绿色债券、展开现场检查等；二是行政处罚权，包括公开披露发行人违规行为、要求发行人停止违规行为的行政指令、禁止发行人在1年内发行欧盟绿色债券的行政处罚令、行政罚款（处违法所得2倍以上的罚款，对法人处以50万欧元至0.5%年度经营所得的罚款）等。同时，《欧盟绿色债券标准条例》也明确成员国可在此基础上施加更高的处罚。

政策建议

绿色债券信息披露制度的核心目的是提升绿色债券市场透明度，实现可持续发展。基于现有法律制度体系，对我国绿色债券信息披露的机制提出以下建议。

一是完善绿色债券信息披露的规范体系。目前，我国绿色债券的规则较为分散，人民银行、沪深交易所及交易商协会各自出台了业务规则，由于缺少上位法授权而呈现出违反绿色债券信息披露规则多面临自律处罚而非行政处罚、民事处罚以及刑事处罚等特点，这使得发行人在信息披露时缺乏合规动力，易产生侥幸心理。结合国际普遍实践路径，我国可以出台绿色债券信息披露法律适用的说明或指引，明确违反绿色债券规则与《中国人民银行法》《证券法》《公司法》及《刑法》等法律的衔接问题，明确虚假陈述、未按要求进行信息披露的法律适用问题，从制度上推动绿色债券信息披露规范化发展。

二是加强第三方的信息披露监督机制。第三方监督机制是确保绿色债券信息披露真实性和透明度的重要组成部分，应通过打造绿色债券信息披露数据库、加强绿色债券信息披露情况的抽查和跟踪机制等方式持续发挥绿色债券信息披露中专业机构及公众的监督作用，督促发行人更好地履行信息披露义务。目前，中央结算公司打造了国内首个集中展示绿色债券环境效益信息数据的中债-绿色债券环境效益信息数据库，系统展示绿色债券募集资金对环境的综合贡献，为市场参与各方提供量化的环境效益数据参考。该绿债数据库覆盖了全量境内绿色债券数据、港澳及离岸人民币绿色债券全生命周期环境效益数据，累计入库绿色债券4600余只。可充分发挥中债绿色数据库功能，通过专业的信息披露使得专业机构及公众及时追踪绿色债券信息披露动态，更好地发挥监督职能。

三是考虑绿色债券信息披露法律责任承担的适当性问题。行政处罚机制方面，可参照《证券法》信息披露法律责任的处罚机制，区分信息披露义务人未报送或未履行信息披露义务，以及披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的情形，对于不同性质的信息披露违规行为予以不同程度的处罚，从而真正推动市场规范化发展。民事责任方面，可参照《证券法》的相关规定，适当考虑存在重大虚假陈述情形如对债券发行及交易价格产生重大影响时，投资人的民事索赔权利。

四是公布指导性处罚案例强化信息披露主体责任意识。目前国内各类发行人违反绿色债券信息披露要求的案例公开较少，可借鉴美国证券交易委员会公开部分绿色债券信息披露行政处罚案例的实践，定期公布违反绿色债券信息披露要求的指导性处罚案例。通过公示发行人的违规行为，强化社会舆论监督，提升披露主体的责任意识，进一步提升绿色债券市场的规范性。

注：

1．气候债券倡议组织2024年1月末统计数据。

2．中国银行间市场交易商协会自律处分信息——徐州经开（2022年第12次自律处分会议审议决定）。

3.Market integrity and greenwashing risks in sustainable finance，October 2023．

4.Sustainability Disclosure Requirements （SDR） and investment labels，FCA．

5.Recommendations on Sustainability-Related Practices， Policies， Procedures and Disclosure in Asset Management，Final Report， the International Organisation of Securities Commissions， https：//www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD688.pdf．

6.How to avoid greenwashing when offering or promoting sustainability-related products， https：//asic.gov.au/regulatory-resources/financial-services/how-to-avoid-greenwashing-when-offering-or-promoting-sustainability-related-products/．

7.https：//www.sec.gov/securities-topics/enforcement-task-force-focused-climate-esg-issues．

8.Directive （EU） 2022/2464 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 amending Regulation （EU） No 537/2014， Directive 2004/109/EC， Directive 2006/43/EC and Directive 2013/34/EU， as regards corporate sustainability reporting （ （EU）2020/852）．

9.Regulation （EU） 2019/2088 of the European Parliament and of the Council of 27 November 2019 on sustainability‐related disclosures in the financial services sector．

10.Regulation （EU） 2020/852 of the European Parliament and of the Council of 18 June 2020 on the establishment of a framework to facilitate sustainable investment， and amending Regulation （EU） 2019/2088．

11.Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Corporate Sustainability Due Diligence and amending Directive （EU） 2019/1937．

12.Regulation （EU） 2023/2631 of the European Parliament and of the Council of 22 November 2023 on European Green Bonds and optional disclosures for bonds marketed as environmentally sustainable and for sustainability-linked bonds．

参考文献

[1]刘茜，张腾，商瑾，段怡然．绿色信用债存续期环境效益信息披露国际比较[J]．债券，2022（8）：16—19． DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2022.08.006．

[2]行伟波，刘宏俐． 绿色金融债券环境效益信息披露研究：现状、问题及对策[J]． 债券，2022（8）． DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2022.08.005．

◇ 本文原载《债券》2024年5月刊

◇ 作者：中央结算公司中债研发中心刘璐

◇ 编辑：鹿宁宁